تحلیل نهادی شورای عالی بورس- گروه وکلای دادشید

تحلیل نهادی شورای عالی بورس

(مقالات حقوقی،حقوق تجارت،شورای عالی بورس، نهاد مقررات گذار،بورس،نحوه تشکیل شورای عالی بورس،جایگاه شورای عالی بورس،صلاحیت های شورای عالی بورس،ابزارهای شورای عالی بورس،موسسه حقوقی،مشاوره حقوقی،وکالت،درخواست وکیل،وکیل،مشاور)

تحلیل نهادی شورای عالی بورس

چکیده

شورای عالی بورس بعنوان یک نهاد مقررات گذار یا رگولاتور در نظام حقوقی ما فعالیت می کند. مستند قانونی ما در این زمینه قانون بازار اوراق بهادار مصوب 1384 است. طبق آنچه که در ماده 3این قانون آمده است شورای عالی بورس عالی ترین رکن سازمان بورس اوراق بهادار است. این نهاد حقوقی بر اساس آنچه که قانونگذار مقرر کرده است دارای یک سری وظایفی است که قاعدتا برای ایفای آنها ابزارهایی نیز در اختیار دارد.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

نهادهای مقررات گذار ابزارهایی در اختیار دارند که بواسطه آنها تنظیم گری می کنند. متعاقبا قانونگذار برای اجرایی شدن تصمیمات این نهادها اختیار استفاده از اهرم هایی در قالب ضمانت اجراهای متعدد را به آنان می دهد. شورای عالی بورس نیز از این قاعده مستثنی نیست؛ اما آنچه که در هر تحلیل نهادی یک نهاد مقررات گذار لازم است بدان پرداخته بشود مستند قانونی تشکیل آن است. با این اوصاف اگر نهادی مطابق قانون تشکیل شده باشد می بایست جایگاه آن میان تقسیمات قوا نیز تبیین گردد.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

حال که براساس آنچه قانونگذار تجویز کرده ماهیت شورای عالی بورس را یک نهاد مقررات گذار دانستیم، در قدم بعدی می بایست به دنبال شناسایی ابزارها، ضمانت اجراها و صلاحیت های این نهادها باشیم.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

مقدمه

شورای عالی بورس به عنوان عالی ترین رکن سازمان بورس اوراق بهادار و یک نهاد مقررات گذار، در راستای وظایفی که قانونگذار بر عهده آن محول کرده است دارای اختیارات و صلاحیت های متعددی است. این شورا برخی از وظایف خود را در قالب صدور دستورالعمل ها یا تصویب بودجه سازمان و... انجام می دهد. گاهی اوقات نیز با اختیاری که قانونگذار به او تفویض کرده ضمانت اجراهایی را نیز اعمال می کند که شاخص ترین آنها لغو یا تعلیق مجوز فعالیت بورس ها و بازارهای خارج از بورس است.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

شورای عالی بورس از آنجاییکه مطابق قانون بازار اوراق بهادار تشکیل شده، دارای یک جایگاه قانونی است. مجموعه اختیاراتی که به این شورا داده شده بدون قید و شرط نیستند و شورا باید برای اعمال آنها پاسخگو باشد. علاوه بر این ها باتوجه به اهدافی که برای ایجاد شورا توسط قانونگذار برشمرده شده است، حضور شورا زمانی موجه است که از نظر اقتصادی بهینه باشد.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

سوالاتی وجود دارد که باید به آنها پاسخ داده شود و مهم ترین آنها این است : حال که شورای عالی بورس مطابق قانون بعنوان یک نهاد مقررات گذار بوجود آمده است با توجه به نظام تفکیک قوا در چه جایگاهی میان قوا قراردارد؟ چه ابزارها و صلاحیت هایی برای تنظیم گیری در اختیار دارد؟ ضمانت اجراهایی که شورا برای تحقق اهداف و اعمال وظایفش در اختیار دارند چه هستند؟(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

ما برای اینکه بتوانیم به این سوالات پاسخ دهیم ابتدا باید به چند موضوع اصلی بپردازیم. ابتدا نحوه تشکیل شورا و قانونی بودن آن را بررسی می کنیم سپس باید جایگاه شورای عالی بورس را میان تقسیمات قوا تحلیل کنیم. در مرحله بعد باید به ترتیب صلاحیت های شورا، ابزارها و ضمانت اجراهای آن ابزارها را مطالعه کنیم.  (تحلیل نهادی شورای عالی بورس)(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

مبحث اول : بررسی نحوه تشکیل شورای عالی بورس

بند 1 ماده 1 قانون بازار اوراق بهادار شورای عالی بورس را تعریف کرده و آن را شورایی می داند که به موجب ماده 3 این قانون تشکیل می شود. طبق ماده 3 شورای عالی بورس بالاترین رکن بازار اوراق بهادار است که تصویب سیاست های کلان را برعهده دارد و دارای اعضایی است که عبارتند از1- وزیر امور اقتصاد و دارایی 2- وزیر بازرگانی 3- رییس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران 4- روسای اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران و اتاق تعاون 5- رییس سازمان که به عنوان دبیر شورا و سخنگوی سازمان نیز انجام وظیفه خواهد کرد 6- دادستان کل کشور 7- یک نفر نماینده از طرف کانون ها 8- سه نفر خبره مالی منحصرا از بخش خصوصی با مشورت تشکل های حرفه ای بازار اوراق بهادار به پیش نهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و تصویب هیات وزیران 9- یک نفر خبره منحصرا از بخش خصوصی به پیش نهاد وزیر ذی ربط و تصویب هیات وزیران برای هر بورس کالایی.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

ریاست شورا با با وزیر امور اقتصاد و دارایی است. مدت ماموریت نماینده کانون ها، خبرگان بخش خصوصی و خبره برای هر بورس کالایی پنج سال است. این اعضا را نمی توان از میان اعضای هیات مدیره و کارکنان سازمان انتخاب کرد و انتخاب مجدد آنان برای دو دوره امکان پذیر خواهدبود.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

در نتیجه می توان گفت آنچه از لحاظ قانونی به تشکیل شورای عالی بورس مشروعیت قانونی می بخشد قانون بازار اوراق بهادار است و این نهاد را تعریف می کند و مسئولیت ها و وظایفش را برمی شمارد. طبق اصل 71 قانون اساسی مجلس شورای اسلامی در عموم مسایل و در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند. بدیهی است که قانون گذاری در مجلس بر اساس نیازهای موجود در جامعه رخ می دهد و تاسیس سازمان بورس اوراق بهادار و نیز شورای عالی بورس در راس آن به دلیل نیازهای موجود در بازار مالی بوده است. با این اوصاف شورای عالی بورس یک نهاد تنظیم گر محسوب می شود که واگذار کردن مقررات گذاری به آن که توسط افراد متخصص در موضوع صورت می گیرد، هزینه های وضع قانون را کاهش می دهد؛ زیراکه تنظیم گری توسط افراد هر حوزه تخصص، ازهزینه های اجرای قانون می کاهد.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

وجود قانون بازار بورس اوراق بهادار و نیز آیین نامه اجرایی آن نشان دهنده این است که شورای عالی بورس بر اساس یک ظرفیت قانون گذاری بوجود آمده است و این صراحت قانون گذار شائبه تشکیل غیرقانونی شورا را از ذهن می زداید.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

مبحث دوم : جایگاه شورای عالی بورس میان تقسیمات قوا

طبق ماده 3 قانون بازار اوراق بهادار، شورای عالی بورس بالاترین رکن بازار اوراق بهادار است. اگر بخواهیم جایگاه این شورا که مقررات گذاری در بورس اوراق بهادار را برعهده دارد تبیین کنیم باید ابتدا ببینیم که این شورا درون قوا قرار گرفته است یا بیرون از تقسیمات آن است. بیش از هرچیز ابتدا باید توجه داشت که سازمان بورس و اوراق بهادار از سازمان های تابعه وزارت امور اقتصاد و دارایی است و ریاست شورای عالی بورس که بالاترین رکن سازمان است با وزیر امور اقتصاد و دارایی است. در مورد سایر اعضای شورا هم با توجه به خاستگاه آن ها باید قائل به تفکیک شد.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

وزیر امور اقتصاد و دارایی از مجموعه هیات دولت و از هیات وزیران است؛ لذا از قوه مجریه برمی آید. درخصوص رییس کل بانک مرکزی هم باید گفت هرچند بانک مرکزی باید مستقل از دولت فعالیت کند؛ اما رییس آن را رییس جمهور یعنی رییس قوه مجریه تعیین می کند. اینکه بانک مرکزی مستق از دولت است در نظام حقوقی ما منافاتی با اینکه در دل قوه مجریه باشد، ندارد؛ لذا رییس بانک مرکزی را نیز می توان یک عضو مستقل برآمده از دل قوه مجریه دانست.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

تعیین ریاست اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران با برگزاری انتخابات از میان اعضای اتاق صورت می گیرد. برای شرکت در انتخابات اتاق داشتن کارت عضویت اتاق و حداقل سه سال سابقه فعالیت اقتصادی ضروری است. بعلاوه در جلسات اتاق، نمایندگان بخش خصوصی و دولت شرکت می کنند. بطورکلی این اتاق شصت نماینده دارد که چهل نماینده آن از بخش خصوصی و بیست نماینده از طرف دولت انتخاب می شوند. با این اوصاف دو سوم اعضای اتاق یعنی بیش از پنجاه درصد آن از بخش خصوصی هستند و این موجب می شود اتاق یک نهاد خصوصی به شمارآید. درنهایت برگزاری این انتخابات موجب می شود که ریاست اتاق را هم نماینده بخش خصوصی بدانیم.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

عضو دیگر شورای عالی بورس رییس سازمان بورس و اوراق بهادار است که هم زمان دبیر شورا نیز می باشد. باتوجه به اینکه وزیر امور اقتصاد و دارایی بعنوان رییس شورا اعضای هیات مدیره سازمان را پیش نهاد می دهد و شورا آنها را تصویب می کند، تصمیم گیری درخصوص اینکه رییس سازمان از جرگه دولتی ها محسوب می شود یا خیر بستگی به این دارد که ماهیت کلی اکثریت اعضای شورا را دولتی ها تشکیل می دهند یا غیر دولتی ها. آنچه تردید ها را بیشتر می کند ماده 5 قانون بازر اوراق بهادار است که سازمان را یک موسسه عمومی غیردولتی، دارای شخصیت حقوقی و مالی مستقل می داند. از طرفی تبصره همین ماده مقرر می دارد که اساسنامه و تشکیلات سازمان ظرف سه ماه از تاریخ تصویب قانون توسط شورا تهیه و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید. در نتیجه صرف نظر از ماهیت حقوقی شورا و نیز ادعای موجود در صدر ماده مبنی بر استقلال حقوقی و مالی سازمان، اینکه اساسنامه آن را که قانون سازمان و بیان کننده وظایف و اختیارات اعضای هیات مدیره و شیوه عمل آنهاست، هیات وزیران تصویب می کند، این ایده را تقویت می نماید که سازمان بورس و اوراق بهادار یک سازمان دولتی است؛ زیرا هیات وزیران از اعضای هیات دولت و زیرمجموعه قوه مجریه است با این حال صراحت ماده قانونی ما را از این نتیجه گیری منصرف می سازد.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

با این اوصاف می توان نتیجه گرفت که حتی درفرضی که اکثریت اعضای شورا غیردولتی باشند هم باز ریاست سازمان با توجه به ماهیت حقوقی آن منتخب بخش دولتی محسوب می شود مضافا براینکه حکم اعضای هیات مدیره را هم رییس شورا؛ یعنی وزیر امور اقتصاد و دارایی صادر می کند. در نتیجه شورای عالی بورس یک نهاد مستقل نمی باشد بلکه از نهادهای تابع قوه مجریه است.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

عضو بعدی دادستان کل کشور و معاون وی هستند. دادستان زیرمجموعه قوه قضائیه است. درنتیجه بدیهی است او و معاونانش از دولت به معنای قوه مجریه محسوب نمی شوند. هرچند بطورکلی در مجموعه قوای سه گانه دولت هستند.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

عضو بعدی یک نفر نماینده که از طرف کانون ها است. کانون طبق بند 5 ماده 1 قانون، کانون کارگزاران، معامله گران، بازارگردانان، مشاوران، ناشران، سرمایه گذاران و سایر تشکل های خودانتظام است که به منظور تنظیم روابط بین اشخاصی که طبق قانون بازار اوراق بهادار به فعالیت در بازار اوراق بهادار اشتغال دارند، طبق دستورالعمل های مصوب سازمان بصورت موسسه غیردولتی، غیرتجاری و غیر انتفاعی به ثبت می رسند. طبق تعریف بند 6 همین ماده تشکل خود انتظام تشکلی است که بر حسن انجام وظایفی که به موجب قانون برعهده دارد و هم چنین برای تنظیم فعالیت های حرفه ای خود انتظام بخشیدن به روابط بین اعضا مجاز است ضوابط و استاندارد های حرفه ای و انضباطی که لازم می داند با رعایت این قانون وضع و اجراکند.در نتیجه طبق آنچه که از تعریف کانون و تشکل خودانتظام برمی آید، کانون یک نهاد مستقل است و تنها تابع دستورالعمل های سازمان از حیث ثبت می باشد؛ اما طبق ماده 2 دستورالعمل درخصوص تشکیل و ثبت کانون های فعال در بازار اوراق بهادارمصوب سازمان، متقاضی یا متقاضیان تاسیس کانون درخواست خود را برای تشکیل کانون به سازمان ارائه می دهند.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

درصورتی که سازمان موافقت اصولی برای تشکیل کانون داشته باشد هیات موسس را از بین آنها یا سایر اشخاص واجد شرایط انتخاب می کند. درنتیجه به نظر می رسد که در ابتدای تشکیل و تعیین هیات موسس توسط سازمان، کانون مستقل محسوب نمی شود. مضافا براینکه هیات مدیره سازمان تعیین و لغو مجوز فعالیت این کانون ها را هم می تواند صادرکند. در نتیجه علی رغم هدف اصلی که عبارت از توسعه مکانیسم خودتنظیم گری است نقش پررنگ سازمان در تشکیل و تعیین اعضای این کانون ها هدف را زیرسوال می برد. بنابراین درعمل اگر کانون ها زیرمجموعه سازمان باشند و سازمان خودش زیرمجموعه وزارت اقتصاد و دارایی باشد درنتیجه کانون ها هم زیرمجموعه وزارت اقتصاد و دارایی واز جبهه دولتی محسوب می شوند. هرچند که طبق هدف و قانون بنا براین بوده که مستقل باشند. درنهایت می توان نماینده کانون ها را نیز از جرگه قوه مجریه محسوب کرد.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

اعضای دیگر سه نفر خبره هستند که از میان بخش خصوصی به پیش نهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و تصویب هیات وزیران تعیین می شوند. هرچند این سه تن از جانب وزیر پیش نهاد می شوند؛ اما در نهایت خاستگاه بخش خصوصی دارند و لذا غیردولتی محسوب می شوند.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

آخرین عضو یک نفر خبره منحصرا از بخش خصوصی به پیش نهاد وزیر ذی ربط و تصویب هیات وزیران برای هر بورس کالایی است. درنهایت اگر بخواهیم جایگاه شورای عالی بورس به عنوان یک رگولاتور یا تنظیم گر را ارزیابی کنیم با توجه به ترکیب اعضای آن می توان این طور نتیجه گرفت که از میان اعضا پنج نفر بصورت مستقیم و غیرمستقیم از جانب قوه مجریه، حداقل چهارنفر از بخش خصوص و یک نفر از قوه قضائیه حضور دارند. در نتیجه حضور اعضایی از درون و برون موجب می شود تا ما اینطور نتیجه بگیریم که شورای عالی بورس نهادی نه کاملا مستقل بلکه نهادی تابع قوه مجریه به حساب آید و در حقیقت جایگاه آن میان قوا دانسته شود.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

نکته ای که در آخر باید به آن اشاره کنیم این است که درحال حاضر ما وزارت بازرگانی نداریم و طبق اصلاحات صورت گرفته وزارت بازرگانی با وزارت صنایع ادغام شده و وزارت صنعت، معدن و تجارت را تشکیل داده اند. درنتیجه به نظر می رسد در حال حاضر وزیر این وزارت خانه جدید هم عضو شورا محسوب شده و در نهایت یک عضو دولتی است.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

مبحث سوم : صلاحیت های شورای عالی بورس

ماده 95 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران اشاره می کند که شورای بورس مجاز است تا نسبت به راه اندازی بورس های منطقه ای در سطح کشور در چارچوب قانون بورس، فراهم آوردن تمهیدات قانونی لازم جهت قابل معامله نمودن سایر ابزارهای مالی در بورس اوراق بهادار و نیز ایجاد بورس کالا با همکاری دستگاه های ذی ربط اقدام کند.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

از طرف دیگر ماده 15 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی نیز این بار با بیان تکلیفی اشاره می دارد که شورای بورس مکلف است در طول سال های برنامه چهارم اقداماتی انجام دهد از جمله باید نسبت به گسترش جفرافیایی بورس از طریق راهکارهای مناسب از جمله راه اندازی تالارهای منطقه ای و استانی، ایجاد و گسترش بازارهای تخصصی، ایجاد بازارهای اوراق بهادار خارج از بورس، برقراری ارتباط با بورس های منطقه ای و جهانی به منظور مبادله اطلاعات و پذیرش متقابل اوراق بهادار مبادرت نماید. بعلاوه طبق بند ب ماده 15 قانون برنامه چهارم نیز شورای بورس موظف است نسبت به راه اندازی شبکه ملی دادوستد الکترونیک اوراق بهادار در چارچوب نظام جامع پرداخت و تدوین چارچوب تنظیمی و نظارتی و سازوکار اجرایی آن اقدام کند. اقتصاددانان و حقوق دانان حوزه بورس معتقدند شورای عالی بورس کنونی همان شورای بورس پیش بینی شده در قانون های برنامه است.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

درحال حاضر ماده 4 قانون بازار اوراق بهادار وظایف شورا را بیان می کند. این وظایف شانزده گانه عبارتند از1 اتخاذ تدابیر لازم جهت سازمان دهی و توسعه بازار اوراق بهادار و اعمال نظارت عالیه بر اجرای قانون 2- تعیین سیاست ها و خط مشی بازار اوراق بهادار در قالب سیاست های کلی نظام و قوانین و مقررات مربوط 3- پیش نهاد آیین نامه های لازم برای اجرای این قانون جهت تصویب هیات وزیران 4- تصویب ابزارهای مالی جدید 5- صدور تعلیق و لغو مجوز فعالیت بورس ها و بازارهای خارج از بورس 6- تصویب بودجه و صورت های مالی سازمان 7- نظارت بر فعالیت و رسیدگی به شکایت از سازمان 8- تصویب نوع و میزان وصولی های سازمان و نظارت بر آنها 9- انتخاب بازرس، حسابرس سازمان و تعیین حق الزحمه آنان 10- انتخاب اعضای هیات مدیره سازمان 11- تعیین حقوق و مزایای رییس و اعضای هیات مدیره سازمان 12– انتخاب اعضای هیات داوری و تعیین حق الزحمه آنان 13- اعطای مجوز به بورس به منظور عرضه اوراق بهادار شرکت های پذیرفته شده خود در بازارهای خارجی 14- اعطای مجوز پذیرش اوراق بهادار خارجی به بورس 15- اعطای مجوز به بورس جهت معاملات اشخاص خارجی در بورس 16- سایر اموری که به تشخیص هیات وزیران به بازار اوراق بهادار مربوط باشد.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

با این اوصاف می توان نتیجه گرفت که صلاحیت ها که درواقع وظایف شورای عالی بورس را هم تشکیل می دهند نمونه توسعه یافته و در حقیقت جزئی تر شده وظایف شورای بورس سابق است؛ لذا ادعای آن دسته از اندیشمندان حقوق و اقتصاد که شورای عالی بورس را همان شورای بورس سابق می دانند قابل تصدیق است.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

ماده 2 قانون بازار اوراق بهادار نیز بیان می دارد در راستای حمایت از حقوق سرمایه گذاران و با هدف سازمان دهی، حفظ و توسعه بازار شفاف، منصفانه و کارایی اوراق بهادار و به منظور نظارت بر حسن اجرای این قانون، شورا با ترکیب، وظایف و اختیارات مندرج در این قانون تشکیل می شود.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

با این اوصاف برای هر کدام از اهداف این شورا وظایفی درنظر گرفته شده است. بدین ترتیب برای حمایت از حقوق سرمایه گذاران شورا بر اجرای قانون بازار اوراق بهادار و نیز بر فعالیت سازمان نظارت می کند و در همین راستا از بازوهای نظارتی خود؛ یعنی بازرسان و حسابرسان استفاده می کند. بعلاوه شورا به شکایات از سازمان نیز رسیدگی می کند. شورا اهداف دیگری هم دارد و برای حفظ بازار نیز وظایفی را باید ایفا کند. از جمله این وظایف تدابیر لازم جهت سازمان دهی و توسعه بازار اوراق بهادار و نیز تعیین خط مشی و سیاست های بازار اوراق بهادار در قالب سیاست های کلی نظام و قوانین و مقررات مربوط می باشد. در همین راستا جهت حفظ و استمرار فعالیت های سازمان، شورا می بایست بودجه و صورت های مالی سازمان را تصویب کند.  (تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

هدف دیگر شورا که کرارا در قوانین برنامه به آن تاکید شده است و در زمره اهداف کلی شمارش شده برای شورا در قانون بازار اوراق بهادار نیز می باشد توسعه بازار شفاف بورس است. متعاقبا صلاحیت ها و در واقع وظایفی برای این نهاد مقرر شده است. از جمله در بند 4 ماده 4 به تصویب ابزارهای مالی جدید اشاره شده است. توضیح اینکه با استناد به این بند شورا توانست ابزارهای مالی مشتقه را هم وارد بازارهای بورس کند و به این جهت مشتقه نامیده می شوند که ارزش آنها از ارزش دارایی پایه و موضوع قرارداد نشات می گیرد. از جمله این ابزارهای سه نوع قرارداد هستند که وارد بازار بورس ما شدند و عبارتند از قرارداد آتی، قرارداد سلف استاندارد و قرارداد اختیار معامله.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

وظیفه دیگر شورای عالی بورس در راستای تحقق هدف توسعه بازار شفاف اعطای مجوز بورس به منظور عرضه اوراق بهادار شرکت های پذیرفته شده خود در بازارهای خارجی است. هم چنین شورا می تواند مجوز پذیرش اوراق بهادار خارجی به بورس بدهد و بعلاوه با صدور مجوز امکان معامله اشخاص خارجی در بورس را فراهم کند.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

هدف دیگر شورا که جنبه نظارتی دارد با وظایف دیگری که قانون گذار برای این نهاد تعیین کرده است محقق می شود. از جمله آنها صدور تعلیق و لغو مجوز فعالیت بورس ها، بازارهای خارج از بورس، شرکت های سپرده گذاری مرکزی اوراق بهادار و تسویه وجوه شرکت های تامین سرمایه، تصویب نوع و میزان وصولی های سازمان و نظارت بر آنها و نیز نظارت بر اجرای قانون اوراق بهادار است.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

ممکن است این سوال پیش آید که با توجه به بند 16 ماده 4 قانون بازار اوراق بهادار که از جمله وظایف شورا سایر اموری دانسته است که به تشخیص هیات وزیران به بازار اوراق بهادار مربوط باشد، آیا شورا می تواند درخصوص ارجاعات هیات وزیران که خارج از حدود اختیارات خود است اموری را انجام دهد؟ هرچند بند 16 این اختیار را درظاهر به شورا داده است؛ اما خود بند صراحت دارد که باید این امور به بازار اوراق بهادار مربوط باشد. مضافا براینکه این بند در انتهای سایر بندها آمده است و محل اشاره آن درذیل سایر مواردی که همگی در صلاحیت و از جمله وظایف شورا است و این قید را ایجاد می کند که شورا تنها می تواند به آن دسته از تشخیصات هیات وزیران عمل کند که مطابق با اختیارات اوست. حال اگر در عمل هیات وزیران انجام یک سری اموری را از شورا بخواهد که ذاتا در صلاحیت آن نیست، هرگونه عملی در این راستا که در قالب مقررات گذاری یا اقدامی عملی صورت بگیرد مصداق مغایرت با قانون عادی است و از این بایت قابل پیگیری است.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

مبحث چهارم : ابزارهای شورای عالی بورس

برای تحقق اهدافی که قانون گذار برای شورای عالی بورس ترسیم کرده است و وظایفی که برای آن مقرر شده است شورا ابزارهایی را دراختیار دارد که به آنها اشاره خواهد شد.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

الف) اولین ابزار شورا که نقش تنظیم گری و مقررات گذاری دارد تصویب دستورالعمل هایی است که نحوه عمل فعالان و نهادهای موجود در بازار را مشخص می کند. این دستورالعمل ها حوزه های متفاوتی را دربرمی گیرد. ماده 2 آیین نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار نیز در همین راستا اعلام می دارد پس از پذیرش اوراق بهادار بر اساس ماده 30 قانون، معاملات آن در هر بورس بر اساس مقرراتی خواهدبود که به تصویب شورا می رسد. ماده 30نیز به این نکته اشاره می کند که پذیرش اوراق بهادار در بورس طبق دستورالعملی است که به پیش نهاد هر بورس به تصویب سازمان می رسد.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

طبق ماده 6 آیین نامه اجرایی نیز شورا مرجع تعیین و تصویب انواع اوراق بهادار قابل معامله است. علاوه براین طبق ماده 7 آیین نامه نیز چگونگی تشکیل، رسمیت یافتن و اداره جلسات شورا، تصمیم گیری و ابلاغ مصوبات آن به موجب دستورالعملی خواهدبود که به تصویب شورا می رسد. از طرف دیگر طبق آنچه که ماده 10 آیین نامه بیان می کند شورا ضوابط و مقررات لازم برای حفظ استقلال و اطمینان از کیفیت کار ارزشیابان، تحلیلگران و حسابرسان معتمد سازمان ارائه می کند. مهم تر از همه راهکارها، تعیین ضوابط و مقررات مربوط به عملیات بانکی که معاملات اوراق بهادار و تسویه وجوه ناشی از معاملات را تسهیل می نماید با تصویب شورا صورت می گیرد.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

 در نتیجه نقش تنظیم گری شورا بارزتر می گردد. بعلاوه مقررات مربوط به سرمایه گذاری اشخاص خارجی در بورس و نحوه نظارت بر آنها و نیز طبقه بندی اطلاعات محرمانه و تعیین دسترسی اشخاص به آن طبق مواد 14 و 15 آیین نامه با تصویب شورای عالی بورس می باشد که غالبا در قالب دستورالعمل رخ می دهد. هم چنین رسیدگی به تخلفات مدیرعامل و اعضای هیات مدیره بورس ها و ارکان سایر تشکل های خود انتظام درخصوص تکالیف و وظایف و اختیارات آنها در سمت هایشان طبق دستورالعمل مصوب شورا خواهدبود. بعلاوه مصادیق اقداماتی که نوعا منجر به ایجاد ظاهری گمراه کننده از روند معاملات در بورس ها باایجاد قیمت های کاذب یا اغوای اشخاص به انجام معاملات اوراق بهادار می شود به توسط شورا به تصویب می رسد.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

همانطور که قبلا هم اشاره شد از دیگر وظایف شورای عالی بورس تصویب ابزارهای مالی جدید است. درهمین راستا شورا دستورالعمل های متعددی را تصویب کرده است. ازجمله این ها دستورالعمل معاملات آتی، دستورالعمل معاملات سلف استاندارد بورس کالا و دستورالعمل معاملات قرارداد اختیارمعامله است. هرکدام از این دستورالعمل ها شرایطی را ایجاد کرده است که بازارهای مالی توسعه بیابند. درنتیجه ابزار اصلی که دراختیار شورا قراردارد و در راستای ایفای وظایف خود می تواند از آن استفاده کند تصویب دستورالعمل های متعدد است.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

ب) دومین ابزاری که شورای عالی بورس در دست دارد اختیار صدور مجوز و در مواردی لغو یا تعلیق آن است که قانون گذار صلاحیت مربوطه را به شورا اعطا کرده است. از جمله این موارد اعطای مجوز به بورس به منظور عرضه اوراق بهادار شرکت های پذیرفته شده در بازارهای خارجی، پذیرش اوراق بهادار خارجی به بورس و نیز مجوز به بورس جهت معاملات اشخاص خارجی در بورس است.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

در نتیجه یکی از ابزارهایی که قانون گذار جهت تحقق اهداف مقرر برای بازار اوراق بهادار در اختیار شورای عالی بورس قرار داده است مجوزهایی است که می تواند صادر کند و بدین ترتیب گستره ای از اقدامات در بازار قابل انجام است. همواره درعمل هم آثار اعمال این ابزار دیده می شود و بارزترین آنها زمانیست که مجوز عرضه اوراق بهادار شرکت های پذیرفته شده در بازارهای خارجی را می دهد. هم چنین شورای عالی بورس با ابزار لغو یا تعلیق بورس ها، بازارهای خارج از بورس نیز در راستای ایفای وظایف و اختیاراتی که قانون گذار به آن اعطا کرده است عمل می کند.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

پ) یک ابزار دیگر شورای عالی بورس که در راستای ایفای وظایف نظارتی آن است به یکی از اعضای آن بر می گردد و آن حضور دادستان کل کشور و معاون وی است. با این اوصاف با توجه به وظیفه ای که در کل برای دادستان کل کشور بعنوان مدعی العموم و نماینده جامعه درنظر گرفته شده است از بابت رعایت حقوق عامه مردم و نیز بصورت خاص فعالان و سرمایه گذاران بازار سرمایه بر فعالیت دست اندرکاران نظارت می کند و همین نظارت در مواردی ممکن است منتهی به صدور کیفرخواست و آغاز یک فرآیند رسیدگی قضایی باشد و چون یکی از ارکان شورای عالی بورس است، ابزار نظارتی این شورا نیز به حساب می آید.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

ت) شاید بتوان ابزار دیگر شورای عالی بورس را هیات داوری دانست. البته در اینجا این هیات ابزار غیرمستقیم شوراست؛ زیراکه از اعضای هیات داوری یک عضو توسط رییس قوه قضائیه از بین قضات باتجربه و دوعضو هم از بین صاحب نظران در زمینه های اقتصادی و مالی به پیش نهاد سازمان و تایید شورا می باشد تا به اختلافات رسیدگی کنند. دونفر عضو آخری با تایید شورا انتخاب می شوند و درواقع شورا می تواند با این انتخاب مخالفت کند و از این طریق اثر خود را اعمال کند. با این اوصاف می توان بصورت غیرمستقیم هیات داوری را ابزار شورا جهت رسیدگی و حل وفصل اختلافات دانست.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

مبحث پنجم : ضمانت اجرای عدم رعایت مقررات وضع شده توسط شورای عالی بورس

عدم رعایت مقررات وضع شده از جانب مخاطبان این تنظیم گری ها ضمانت اجراهایی دارد که بیان خواهند شد.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

الف) اولین ضمانت اجرایی که می توان برای تخطی از دستورالعمل ها و شرایط و مصوباتی که شورای عالی بورس وضع و تصویب می کند، تصور کرد صدور دستور تعلیق یا لغو مجوز فعالیت بورس ها، بازارهای خارج از بورس، شرکت سپرده گذاری مرکزی اوراق بهادار و تسویه وجوه و شرکت های تامین سرمایه است. با این توضیح که شرکت های تامین سرمایه شرکت هایی هستند که به عنوان واسطه بین ناشر اوراق بهادار و عامه سرمایه گذاران فعالیت می کنند و می توانند فعالیت های کارگزاری، معامله گری و... را بااخذ مجوز از سازمان انجام دهند. در نتیجه ابتدای فعالیت این شرکت ها با اخذ مجوز سازمان است؛ اما شورای عالی بورس این امکان را دارد تا درصورت تخطی از مقررات وضع شده آنها را ملغی یا معلق کند. متعاقبا طبق بند 7 ماده 1 قانون بازار اوراق بهادار شرکت سپرده گذاری مرکزی اوراق بهادار و تسویه وجوه شرکتی است که امور مربوط به ثبت، نگهداری و انتقال مالکیت اوراق بهادار و تسویه وجوه را انجام می دهد. حال اگر این شرکت دستورالعملی را که شورای عالی بورس جهت تبیین مقررات ثبت یا نگهداری اوراق بهادار تصویب کرده است رعایت نکند یا آن را نقض نماید با ضمانت اجرای لغو یا تعلیق مجوز فعالیت توسط شورا مواجه خواهدشد.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

همین وضعیت برای بازارهای خارج از بورس بعنوان بازاری که در قالب شبکه ارتباط الکترونیک یا غیر الکترونیک که معاملات اوراق بهادار در آن بر پایه مذاکره صورت می گیرد و نیز برای بورس اوراق بهادار به عنوان بازاری متشکل خود انتظام وجود دارد که در آن اوراق بهادار توسط کارگزاران و یا معامله گران طبق مقررات مورد داد وستد قرار می گیرد، وجود دارد.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

ب) دومین گروه ضمانت اجراها، ضمانت اجراهایی هستند که درهرکدام از دستورالعمل هایی که شورا تصویب می کند حسب مورد قید می شود. بعنوان مثال در ماده 58 دستورالعمل معاملات آتی سهام آمده است که درصورت نقض هر یک از مفاد این دستورالعمل توسط شخص ذی ربط بورس نیز موظف است بر اساس مقررات مربوطه به تخلفات آنها رسیدگی کند یا حسب مورد مراتب را به مرجع ذی صلاح گزارش دهد. همین موضوع در دستورالعمل اجرایی معاملات سلف استاندارد در بورس کالای ایران هم تاکید شده است. بعلاوه در دستورالعمل مربوط به قرارداد های سلف آمده است که موارد پیش بینی نشده در این دستورالعمل تابع مقررات حاکم بر معاملات بورس کالای ایران (سهامی عام) خواهدبود و بدیهی است ضمانت اجراهای پیش بینی شده در لایحه اصلاح قسمتی از مواد از قانون تجارت مصوب 1347 در مورد شرکت های سهامی عام دراین موارد هم رعایت می شود. درنتیجه می توان گفت آنچه که دراین دستورالعمل ها به عنوان ابزارهای مقررات گذاری توسط شورای عالی بورس آمده است فاقد ضمانت اجرا نیستند و همواره تلاش شده است تا از مقررات وضع شده بااین ضمانت اجراهای حقوقی و کیفری حفاظت بشود.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

نتیجه گیری

1 - بند 1 ماده 1 قانون بازار اوراق بهادار شورای عالی بورس را تعریف کرده و آن را شورایی می داند که به موجب ماده 3 این قانون تشکیل می شود. طبق ماده 3 شورای عالی بورس بالاترین رکن بازار اوراق بهادار است که تصویب سیاست های کلان را برعهده دارد.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

2- در خصوص جایگاه شورای عالی بورس در میان تقسیمات قوا باید گفت که توجه به ترکیب اعضای شورا اعم از اعضای برآمده از بخش خصوصی و اعضای جبهه دولتی، ما را به این نتیجه رهنمون می سازد که حتی درفرضی که اکثریت اعضای شورا غیردولتی باشند هم باز ریاست سازمان با توجه به ماهیت حقوقی آن دولتی محسوب می شود مضافا براینکه حکم اعضای هیات مدیره را هم رییس شورا؛ یعنی وزیر امور اقتصاد و دارایی صادر می کند. بنابراین شورای عالی بورس یک نهاد مستقل نمی باشد بلکه از نهادهای تابع قوه مجریه است.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

3- هدف از تاسیس شورای عالی بورس در قوانین متعددی ذکر شده است. ماده 95 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران اشاره می کند که شورای بورس مجاز است تا نسبت به راه اندازی بورس های منطقه ای در سطح کشور در چارچوب قانون بورس، فراهم آوردن تمهیدات قانونی لازم است جهت قابل معامله نمودن سایر ابزارهای مالی در بورس اوراق بهادار و نیز ایجاد بورس کالا با همکاری دستگاه های ذی ربط اقدام کند. درحال حاضر ماده 4 قانون بازار اوراق بهادار وظایف شورا را بیان می کند. ماده 2 قانون بازار اوراق بهادار نیز بیان می دارد در راستای حمایت از حقوق سرمایه گذاران و با هدف سازمان دهی، حفظ و توسعه بازار شفاف، منصفانه و کارایی اوراق بهادار و به منظور نظارت بر حسن اجرای این قانون، شورا با ترکیب، وظایف و اختیارات مندرج در این قانون تشکیل می شود.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

4- شورای عالی بورس به عنوان یک رگولاتور یا یک نهاد تنظیم گر ابزارهای در اختیار دارد. اولین ابزار شورا که نقش تنظیم گری و مقررات گذاری دارد تصویب دستورالعمل هایی است که نحوه عمل فعالان و نهادهای موجود در بازار را مشخص می کند. دومین ابزاری که شورای عالی بورس در دست دارد اختیار صدور مجوز و در مواردی لغو یا تعلیق آن است که قانون گذار صلاحیت مربوطه را در این زمینه به شورا اعطا کرده است. سومین ابزار شورای عالی بورس که در راستای ایفای وظایف نظارتی آن است به یکی از اعضایش بر می گردد و آن حضور دادستان کل کشور و معاون وی است. چهارمین ابزار شورای عالی بورس را می توان هیات داوری دانست.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

5- شورای عالی بورس به عنوان یک رگولاتور ضمانت اجراهایی را هم در اختیار دارد. اولین ضمانت اجرایی که می توان برای تخطی از دستورالعمل ها و شرایط و مصوباتی که شورای عالی بورس وضع و تصویب می کند، تصور کرد صدور تعلیق یا لغو مجوز فعالیت بورس ها، بازارهای خارج از بورس، شرکت سپرده گذاری مرکزی اوراق بهادار و تسویه وجوه و شرکت های تامین سرمایه است. دومین گروه ضمانت اجراها، ضمانت اجراهایی هستند که درهرکدام از دستورالعمل هایی که شورا تصویب می کند حسب مورد قید می شود.(تحلیل نهادی شورای عالی بورس)

منابع

الف ) قوانین

1- قانون اساسی

2- قانون بازار اوراق بهادار مصوب 1/9/1384

3- قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی ایران

ب ) آیین نامه

1- آیین نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار

پ ) مصوبات و دستورالعمل ها

1- دستورالعمل اجرایی قرارداد آتی مصوب 12/4/1389

2- دستورالعمل اجرایی معاملات سلف استاندارد مصوب 24/1/1392

3- مصوبه ابزار مالی قراردادهای آتی و مقررات مربوطه مصوب 1/11/1386

 

...

---

گروه وکلای دادشید

موسسه حقوقی ندای عدالت ساعی (گروه وکلای دادشید) با بهره گیری از وکلای پایه یک دادگستری آماده ارائه انواع خدمات حقوقی و وکالت در مراجع حقوقی کیفری دیوان عدالت و  سایر مراجع حقوقی و اداری توسط وکیل و مشاوره حقوقی در سرتاسر کشور می باشد جهت ارتباط با این مجموعه اینجا را کلیک کنید.

همیشه بخاطر داشته باشید؛ مسائل مشابه حقوقی الزاماََ راه حل مشابهی ندارند بدون مشورت با وکیل یا مشاور حقوقی هیچ گونه اقدامی انجام ندهید.

---